中国社会科学院银行卡产业研究中心     李朝霞  张昕竹

近年来，随着银行卡发卡总量、发卡银行数量以及受理商户数量的不断增长，中国消费者在销售终端（POS）的刷卡交易量以更快的速度增长。其中，POS跨行交易额占总交易额的比例也迅速增长。2007年，银联境内实现银行卡跨行交易39.8亿笔，总金额为3.22万亿元，同比分别增长40.88%和78.42%。截至2007年底，全国银行卡特约商户74万户，POS118万台，ATM12.3万台，同比分别增长41.9%、44.4%和25.8%。

随着我国POS跨行交易的增长，与银行卡各种收费有关的纠纷和争议不断发生。从表面上看，这些纠纷和争议是由直接针对持卡人和商户的零售收费引起的，但零售收费背后的一个重要驱动因素是银行卡跨行交易转接中的批发收费。实际上，在世界其他一些国家和地区，银行卡产业的批发收费（发卡机构与收单机构之间的交换费和卡组织的网络服务费）的定价机制及其合理性，自银行卡产业诞生以来一直在伴随着各种争论和各国政府的反垄断监管。

国内银行卡支付批发价格引起关注的直接原因，一是来自国际方面，即近些年来，国际银行卡组织在这个环节上的定价机制和水平在美国、欧盟和澳大利亚等国均受到反垄断当局或监管机构的严密审查；二是国内方面，以银商之争和ATM跨行查询风波为代表的零售端价格纷争，使舆论界和银行卡最终用户开始考问与这些零售定价密切相关的批发定价的合理性。

由于特殊的产业组织及经济特征，银行卡产业自诞生以来一直是各国反垄断等监管部门重点关注的对象。1996年，沃尔玛等美国大型商户针对VISA和万事达卡的卡品牌捆绑销售规则（Honor-all-cards rule）向美国司法部门提起诉讼，令业界瞩目。沃尔玛案件在2003年达成庭外和解后，产业内的两大国际巨头万事达卡和VISA先后进行了公司制改制。其中，万事达卡已经从此前的非营利性会员组织变成了上市公司，而VISA的改组上市也正在进行之中。我们跟踪发现，这些变化之后，国际银行卡产业的争论和反垄断案件并未归于平静；相反，直接或间接地源于沃尔玛案件的启示，新一轮的反垄断诉讼或公共政策监管仍风起云涌，增加了各国银行卡产业公共政策变化的不确定性。

本文就沃尔玛案件之后， 美国、欧盟和澳大利亚的银行卡产业界的主要反垄断案件和监管政策分别进行综述，并在此基础上分析这些案件对中国银行卡产业的启示。

一、最新国际经验

1.美国

与其他具有一定市场势力的企业类似，在美国，两大平台企业VISA和万事达卡也是反垄断执法部门关注的对象。沃尔玛案件以来，美国银行卡界的主要事件包括：持续五年的美国司法部诉VISA和万事达卡案件得以结案；美国运通诉VISA和万事达卡；美国一些中小商户诉VISA和万事达卡及其主要会员银行。

（1）美国司法部诉VISA和万事达卡

 该案件起诉时间早在1998年10月，主要内容是针对VISA和万事达卡禁止其会员银行发行美国运通和大莱俱乐部等竞争对手的银行卡，美国司法部公平部（Department of Justice, DOJ）认为，两大卡组织的这一行为阻碍了信用卡市场的竞争，从而违反了《谢尔曼》法案。该案件直到沃尔玛案和解之后的2004年10月才得以结案，以DOJ胜诉而告终。

（2）美国运通诉VISA和万事达卡及八大银行

　　在DOJ对两大卡组织的案件胜诉后，美国运通和发现卡公司都对VISA和万事达卡提起诉讼，要求两大卡组织对之前禁止其会员银行发行运通和发现品牌卡而对美国运通和发现卡公司造成的损失给予赔偿。该案件至今仍未结案。其最新进展是:2007年11月7日， VISA以支付22.5亿美元为条件与美国运通达成和解，以便为其正在准备中的首发上市扫清障碍。此后，万事达卡成为唯一的被告方。

（3）美国一些中小商户诉VISA和万事达卡及其主要会员银行

一方面受沃尔玛案的鼓励，另一方面不满于一直增长的交换费水平，2005年以来，美国一些中小商户组成了专门挑战交换费机制的组织MPC（Merchants Payment Coalition，商户支付联盟），对两大卡组织及其一些会员银行不断提起诉讼，最近的诉讼案主要包括：2005年6月一些小商户集体诉讼两大卡组织及其部分会员银行；2005年9月，四大商户组织诉VISA和万事达卡及其一些会员银行，称其合谋制定过高的信用卡费用；2006年4月，一系列商户集体诉讼经合并修订后，以题为“支付卡交换费和商户扣率反垄断诉讼”提交纽约东部地区地方法院等。

以上诉讼中，商户的抱怨主要在于：①交换费是卡组织“卡特尔”的价格限定，由于费用的提高增加了商户成本，用现金和支票支付的消费者实际上在补贴持卡消费者；②与世界其他地方相比，美国的交换费水平太高了，如果考虑到支付卡服务在美国的规模经济，这种差别是不合理的；③个别商户能够与卡组织谈判交换费水平，而发卡市场日益增长的集中度使这个问题雪上加霜；④就卡组织成本的下降而言（近年来支付卡数据处理、卡信贷、反欺诈等成本均在下降），交换费水平的增长也是不合理的(Litan and Pollock, 2006)。

由于与日俱增的诉讼，美国各有关部门纷纷就银行卡交换费问题召开听证会和研讨会，比如，参众两院的司法部门分别于2006年7月与2007年7月举行了听证会。虽然会议传出的声音并未就有关问题达成一致，但这些问题无疑因此引起了更为广泛和深入的关注。

2. 欧盟

尽管在欧洲，银行卡的使用并不像其在北美那样普遍，但随着欧元的引入以及在此基础上使成员国支付一体化的单一欧元支付区（Single Euro Payment Area ，SEPA）计划的推进，银行卡网络的批发定价，特别是交换费问题引起了欧盟及其成员国竞争政策当局的高度关注。有必要说明的是，欧盟对银行卡产业的监管在反垄断执法之外，还有一些行业监管措施。

（1）初审裁定万事达卡跨境交换费违法

2003年9月，欧盟针对万事达卡发表反对声明,表示了对万事达卡跨境交换费问题的关注。2006年6月，欧盟就此再次发表补充声明，表示了其对此事件的初步观点：万事达卡通过预先制定零售商户受理其信用卡和借记卡的最低价格，限制了其成员银行之间的竞争。

2007年12月19日，欧洲初审法院（European Court of First Instance）判定：万事达卡在欧洲经济区（European Economic Area，EEA）内的跨境交换费违反了欧盟条约中关于限制性商业措施的条款。欧盟委员会因此要求万事达卡在6个月之内取消该项费用，否则将给予其每日全球销售收入3.5% 的罚款。

欧盟委员会发表声明表示，该项裁定的主要理由包括：①在万事达卡目前的多边交换费体制下，消费者承担了为其银行卡双重付费的风险，即一方面须支付银行卡年费，另一方面须面对更高的零售价格；②目前万事达卡分别高达交易额0.5%和1.0%的借记卡及信用卡多边交换费，是目前欧洲地区最高的交换费价格。这个价格相当于澳大利亚相应价格的两倍，而在北欧(Nordic)和比荷卢(Benelux)经济联盟内的国内卡组织却在没有交换费机制的情况下有效运行；③目前万事达卡和其他利益相关方没有提供足够的证据证明其跨境多边交换费机制有利于支付卡产业的技术创新和效率提高。

VISA自2002年获得为期五年的欧盟反垄断政策豁免，其条件是在这五年中将其多边跨境交换费从平均1.1%降到0.7%的水平。在关于万事达卡案件的上述发布会上，竞争政策官员也特别指出：“欧盟竞争政策对VISA的豁免期即将在2007年12月31日结束，其后，VISA也必须为其行为是否符合欧盟竞争政策负责。”

（2）责令法国银行卡组织停止违法收费

2007年10月，欧盟命令法国银行卡组织CB集团（Groupement des Cartes Bancaires）停止其对成员银行发行其品牌下的借记卡收取的费用，认为这一行为损害了消费者的利益、剥夺了消费者持有价格更低的借记卡的机会。作为法国最大的银行卡组织，CB品牌的银行卡约占法国支付卡市场的70%。成员银行每发行一张CB品牌借记卡，CB集团要收取11欧元的费用。该案可追溯到2002年12月，CB集团向欧盟竞争政策委员会提交了定价体系方案，要求该委员会豁免包括对新成员机构一揽子收费计划在内的价格条约的反垄断追究。该委员会随即对此展开调查，并于2004年7月指责CB集团和其9家成员银行联合共享法国发卡市场，阻止新的市场进入者。2006年7月，委员会解除了对发卡银行的指控，认为市场壁垒是由卡组织单独设置的，发卡银行并未介入。目前，CB集团声称不同意欧盟要求，计划进行申诉。

（3）对VISA以往案件追加罚款

由于从2000年开始申请加入VISA欧洲，以便在英国市场提供VISA卡收单服务，但一直被拒绝，摩根斯坦利就此向欧盟提起对VISA欧洲的反垄断诉讼。2006年，双方达成和解，其后摩根斯坦利于2007年6月出售了发现卡公司。

2007年10月3日，欧盟宣布对VISA欧洲处以1020万欧元（约1400万美元）的罚款，以惩罚其在2004-2006年间阻止摩根斯坦利加盟在英国市场提供收单服务，阻止的理由是摩根斯坦利拥有发现卡品牌。欧盟认为VISA的这一行为阻碍了英国支付卡受理市场的竞争，从而损害了英国零售商的利益。欧盟做出该项决策的理由主要有两方面：一是VISA拒绝摩根斯坦利加入的行为是滥用市场地位，因为其接受了拥有大莱品牌的花旗银行在英国市场提供支付服务；二是2004年欧盟已经就此对VISA提出了正式的反对声明，但直到2006年VISA才允许摩根斯坦利加入其收单服务行列。

（4）与推动SEPA进程相关的其他政策

继2006年4月发布中期报告之后，欧洲委员会于2007年1月31日发布了《零售银行部门最终调查报告》（Final Report of Retail Banking Sector Inquiry，以下简称《欧盟最终报告》）。

该报告关于支付卡交换费得出以下三个结论：①调查显示，欧洲成员国之间交换费水平有非常大的差异，说明存在竞争障碍；②事实表明，与国际支付卡组织不同的是，一些国家的借记卡支付平台以非常低（甚至为零）的交换费有效运行，因此其商户折扣率也很低；③市场数据分析表明，在20个成员国家，发卡本身（也就是说在没有交换费的情况下）就能够产生正的利润。在发表此报告的新闻发布会上，欧洲竞争政策专员Kroes提到：“调查发现的事实反驳了业界为高交换费的经济利益所做的争辩，而支付卡组织声称可观的交换费至关重要”。

欧盟支付委员会和欧洲央行规定SEPA运行时间是2008年1月1日，在其正式开始运行之前，欧盟现有的一些以低成本（也就是零交换费或很低的交换费）运行的银行卡网络成员，一方面为了符合SEPA要求（SEPA Compliance），另一方面受国际银行卡网络高交换费的吸引，纷纷加入现有的国际卡网络，欧盟于2007年12月3日声明表示：“在目前情况下，依靠市场力量促成其他选择是非常困难的。”这意味着在SEPA启动前后的这段时间内，欧盟对支付卡市场的监管，要么至少维持目前的情况，或继续加强监管力度。

3．澳大利亚

自2003年起，澳大利亚引入了央行（RBA）对银行卡产业的部门监管机制。此后，RBA对银行卡产业的一系列监管政策，引起了国际银行卡产业界的极大关注。

（1）主要监管政策改革

澳大利亚支付体系监管政策的前提是，由于支付服务产业的各种限制和惯例，与各种支付方式相关的资源成本未能在价格上得以体现，从而影响了消费者做出合理的支付方式选择。支付体系委员会（Payment System Board）认为这不利于支付体系有效率地发展。因此，这些监管标准旨在以合理的价格引导消费者选择，这也是目前政府政策评议中将各种支付方式的成本评估作为重点之一的原因。

表1是澳大利亚目前有关银行卡交易定价的监管标准。从该表可以看出，澳大利亚央行不仅对国际银行卡平台企业信用卡和借记卡的交换费水平制定了价格上限；而且一定程度上使平台企业对商户的限定性原则进一步放松。这体现在：一方面国际卡网络开始允许商户根据受理成本对持卡人收取费用；另一方面商户受理银行卡的“捆绑规则”也得以松动，比如目前VISA和万事达卡仍可要求受理信用卡（或借记卡）的商户必须受理其品牌下不同类别的信用卡（或借记卡），但不能要求这些商户同时受理其品牌下的借记卡（或信用卡）系列。也就是说商户可以在信用卡系列、借记卡系列以及同时接受信用卡和借记卡系列这三个方案中任选其一。另外，监管政策对澳大利亚国内借记卡网络也实行了最高限价。

根据有关政策安排，RBA将对其监管政策每四年进行一次回顾总结，以便在保持政策相对稳定的同时，根据市场情况进行调整修订。

（2）监管政策原则

   首先，对价格的监管关注的是平台企业的加权平均价格水平，这样，既从供给方面避免了监管政策阻碍产品和服务创新，又为需求方防止了整体价格水平的上涨。其次，监管同时注重了对平台企业经营行为的约束，防止和制约了服务垄断方利用市场地位制定不公平契约。

表1　　　　澳大利亚央行有关银行卡价格的监管标准

资料来源：RBA， 2007，“Reform of Australia’s Payments System”, Issues fro the 07/08 Review, Table 1, Payments system Reform—As at May 2007, p6-7.

二、从国际经验看中国银行卡产业监管

目前，中国的银行卡产业也已初具规模，对产业加强监管的呼声越来越高。在此情况下，不仅很有必要密切跟踪国际银行卡经济学理论的研究动态，及时总结国际银行卡产业发展和相应的监管经验，对银行卡产业发展和与之相应的公共政策遇到的挑战进行前瞻性分析；还需要在此基础上加强对国内银行卡产业现状特点和存在问题的深入研究，以便对中国银行卡产业建立有效的监管框架提出更为可行的建议。我们认为，目前监管政策有以下几方面亟待改进。

1．尽快改进银行卡产业的法律基础

    由于目前监管的法律基础明显落后于产业发展的现实状况、而银行业对外全面开放使得中国银行卡产业的诸多环节，特别是发卡市场、跨行信息转接服务环节面临更为复杂的竞争格局或竞争压力。在这种情况下，政策面的模糊无疑会加剧市场混乱，使各种争论进一步升级，并影响现有企业发展战略的制定。拟出台的《银行卡管理条例》已酝酿多时，但由于人大立法委的立法过程非产业监管机构所能左右，如果这一条例的出台仍需时间，权宜之计是在现有监管框架下尽快出台部门级监管暂行办法，对亟待明确的有关事宜予以规定。

2．尽快建立明确的事前监管机制

中国的首部反垄断法仍在讨论之中，即使反垄断法能够很快面世，其有效运行仍尚需时日。对于银行卡这样专业性强的产业，反垄断法的法律条文往往只是原则性的，需要一定的时间方能有效介入。一些研究表明，在转轨国家普遍缺乏法制基础设施的环境下，更多的依靠部门法规是解决市场竞争环境问题的良策。另外，根据银行卡支付发达国家的经验和发展趋势，对该产业的监管基本是加强事前监管。再次，相对于其他国家银行卡支付信息转接服务市场是几家大机构为主的市场结构（即寡头垄断市场），中国银行卡目前的市场结构是垄断，因此对监管的需求更为迫切。在这些背景以及目前形势下，中国急需建立以经济监管为目标的事前监管机制。

3.进一步明确中国人民银行对平台企业的经济监管职能

根据目前体制，中国人民银行根据央行法负责对支付体系进行监管。虽然央行法赋予人行的监管职能主要是风险监管（比如支付体系的运营风险），但作为支付体系的重要参与者与监管者，在监管支付平台企业服务价格、协调支付体系利益关系、服务质量和标准等方面，央行具有信息和专业优势。从国际经验，特别是澳大利亚的经验看，对银行卡支付平台企业的监管一般也是由央行负责的，这一方面减少了单独设立机构的成本，另一方面有利于将经济监管和金融监管相结合，以便从更综合的角度对银行卡产业进行监管。无论从理论还是实践来看，对银行卡平台企业的监管需要对风险因素和市场力量因素进行综合平衡，并在此基础上确定监管对策。

人行对中国银联履行监管职能的一个不便利因素是，目前相关法律没有赋予央行现场检查权这一重要的监管手段。因此若继续由央行负责对中国银联的监管，则应从制度上尽早赋予央行对中国银联及与之类似组织的检查权。

银监会是商业银行的专业监管机构，而各商业银行是银行卡产业的主要参与方、中国银联的股东和会员；而且，现有的法律框架赋予了银监会对其监管对象的现场检查权。因此，根据现有的法律基础，银监会也有法律依据履行对支付清算服务体系的经济监管或至少是部分职能，但银监会履行这一职能的一个重要不利因素是：容易从其所监管的商业银行的利益出发确定有关政策原则。当然，若由人行履行对中国银联的监管职责，银监会的配合也非常重要，反之依然。这是因为，无论从金融监管还是经济监管的角度，人行和银监会之间监管职能的划分界限都不可能非常清晰。这也许是世界上大多数国家只由央行作为综合金融监管机构，既负责宏观货币政策的制定、又负责银行业微观监管政策的主要原因。

作为综合价格监管部门的国家发改委，可以在部门监管规则的制定——也就是立法过程中介入对价格的监管，但在监管执行过程中不宜介入。因为若国家发改委介入监管执行，一方面从理论上不符合部门监管对专业性的要求；另一方面，实践中很可能因此增加监管协调成本，降低监管效率。

4.重视价格监管，建立批发定价听证制度

根据银行卡产业的经济特征和国际监管经验，监管的重点内容应该是支付服务价格水平、价格结构。监管的主要对象是提供银行卡跨行转接和信息服务的平台企业，也就是在中国处于自然垄断地位的中国银联。由于中国银联是跨行信息转接的必经通道，而跨行交易收费涉及批发和零售两个层次的定价，其中批发定价主要涉及接入定价和交换费定价问题，零售定价主要是指对用户收费问题。一般而言，银行卡发卡和收单业务都存在激烈的市场竞争，零售定价主要由市场决定；而在跨行业务的接入市场，存在市场支配权力可能被滥用的可能性。从这个意义上说，价格监管的主要环节在于中国银联对其提供接入服务的双方的定价。另外，从国际经验看，虽然澳大利亚的价格上限监管似乎也颇受争议，但欧盟对银行卡产业调查得出的一个重要结论，就是在银行卡批发定价环节存在市场支配地位滥用问题，认为银行卡产业的国际巨头定价过高。所以，这些经验证明价格监管不可避免。

目前中国的监管实践中，相对于批发定价环节，对零售定价监管的法律依据和监管责任相对比较明确。另外，我们也看到，在上述纷争中，问题的焦点之一是：中国银联是否在价格制定中利用垄断地位滥用了其市场权力？另外，由于中国银联是一个盈利性的股份有限公司，虽然从其内部治理结构上看，中国银联和作为其会员的商业银行之间在重大决策方面有一定的相互制衡作用，但其追求利益的动机和所提供服务的唯一性之间的矛盾，以及其与会员银行合谋的可能性的存在，凸现了对其进行经济性监管的重要性。尤其是在国内反垄断法缺失的情况下，从部门层次对其进行监管显得更重要。

由于到目前为止，还没有公认的银行卡接入定价和交换费定价的完美模型，这种情形下，一是势必要加强对银行卡定价的研究；二是需要特别重视价格监管的程序。对于前者，建议监管机构委托独立研究部门进行银行卡产业定价理论、中国银行卡产业两端市场，即发卡市场和收单市场的需求弹性的跟踪研究，为价格监管决策提供依据。对于后者，建议国家发改委调整价格听证产品和服务目录，并在该目录中增加银行卡批发定价内容。这是因为，定价决策的现实选择往往最终很难得到最优结果，也许结果只是次优的，但如果能在过程中充分体现利益各方的参与，、增加决策的透明度，最后的决策才能充分获得不同利益集团的理解，从而不仅增加他们配合监管政策的意愿，而且会减少不必要的纷争。