11月15日，银监会日召开“开发银行、进出口银行、农发行监督管理办法”发布会。此次银监会发布《国家开发银行监督管理办法》、《中国进出口银行监督管理办法》、《中国农业发展银行监督管理办法》三个办法，在资本约束机制、内控机制，以及完善公司治理方面有较大突破。

　　发布会上，银监会政策银行部主任周民源、副主任徐庆宏、副主任韩冰介绍了政策性银行监督管理办法有关情况。周民源指出，过去二十多年来，三家政策性银行在积极服务国家战略，内部管理能力、风险管理能力在逐步提高，整体来看发展很好，尤其在服务经济社会重点领域、薄弱环节和关键时期发挥了重要的作用。不过，十多年来三家银行的监管没有制定专门的办法，所以以往一般都是遵照银行的一般规律，参照商业银行相关的监管规则要求，对三家银行实施监管。这一做法现在看来已经难以适应开发银行、政策性银行改革发展要求。

　　此前，8月29日，银监会曾就进出口银行、农发行监督管理办法征求意见，指出，不得利用政策优势开展不公平竞争。此后9月17日，又对国开行监管办法征求意见，称要建立健全以资本充足率为核心的资本约束机制。至此，银监会已陆续完成对三大政策性银行监督办法征求意见工作。

　　截至今年9月末，三家银行资产总额25.12万亿，各项贷款17.41万亿。三家政策性银行支持“一带一路”建设贷款1.42万亿，支持京津冀协同发展贷款1.24万亿，支持长江经济带发展战略贷款6.13万亿，支持企业“走出去”贷款2.36万亿，棚改贷款3.13万亿，易地扶贫搬迁贷款3015.13亿，涉农贷款6.13万亿。

　　资本约束机制提出具体要求

　　跟商业银行相比，此前政策性银行在资本监管方面没有做具体要求，这次首次将政策性银行的资本约束放到议程上面，对三家银行的资本约束提出具体要求。

　　银监会政策银行部副主任徐庆宏表示，监管当局和银行业把资本质量、水平放在监管、管理的更高位置。这一轮三家银行改革的核心内容之一就是构建资本约束机制。加强对三家银行的资本监管，其主要目的是推进三家银行提升自身的风险抵御能力，更好地支持和服务我国国民经济的重点领域和薄弱环节。《办法》就资本监管的内容重点强调了四个方面的监管要求。

　　第一，建立资本约束机制。三家银行要结合自身的风险管理状况、业务特点、外部资本监管要求，建立资本管理的制度、流程、政策，以确保三家银行通过自身的资本能抵御和防范各种风险。第二，制定资本规划。三家银行要制定中长期的资本规划，合理确定业务发展规模和速度，确保资本水平持续满足监管要求。第三，建立资本评估机制。三家银行每年要至少进行一次内部资本评估。第四，建立资本补充机制。三家银行要建立内源性、外源性两种方式相结合的动态、可持续资本补充机制。

　　此外周民源表示，《办法》的主要内容包括市场定位、公司治理、风险管理、内部控制、资本管理、激励约束、监督管理等九个方面，同时根据三家银行职能定位、经营管理不同特点，在相关的章节、内容上面制定了一些个性化的监管要求。

　　内容主要体现在以下六个方面——“一个定位，四项机制，一个强化”。

　　首先就是明确坚守开发性、政策性金融定位。要求三家银行依托国家信用、围绕国家战略，服务经济社会发展的重点领域和薄弱环节。国开行重点发挥中长期的投融资作用，加大对经济社会重点领域和薄弱环节的支持力度。进出口银行重点支持外贸发展、对外开放、国际合作、走出去等。农发行主要服务国家粮食安全，促进农业农村现代化，改善农村基础设施建设等领域。

　　其次是建立资本约束机制。要求三家银行建立以资本充足率为核心的资本约束机制，制定资本的补充、规划、完善内部资本评估、动态的补充机制。

　　第三是构建良好的公司治理机制。完善现代金融企业制度，构建决策科学、执行有力、监督有效的公司治理机制。

　　第四是完善内部控制机制。构建符合银行运行的一般规律，和开发性金融、政策性金融相适应的全面风险管理和内部控制体系。

　　第五是完善激励约束机制。形成符合开发银行、政策性银行业务特点的、合理有效的激励约束机制，严格责任追究和问责。第六是强化依法监管。搭建起较为完善的监管法规和基础框架，明确监管目标和内容，规范监管标准和措施，落实监管责任。最后一个方面是介绍办法出台的重要意义和作用。

　　完善三家政策行公司治理

　　国务院对三家银行改革方案批复当中明确要求，三家银行要建立规范治理结构和政策机制。周民源称，三个《办法》将弥补银行业监管制度短板。三家政策性银行是1994年深化金融体制改革的背景下，由国务院批准成立的。现在迫切需要把开发银行、进出口银行、农业发展银行20多年监管实践当中积累的有效经验、监管良好做法，再借鉴国际上的开发性金融、政策性金融的良好做法，从法规的层面进行全面的梳理和总结，弥补我们开发银行、政策性银行监管制度的短板。

　　具体而言，银监会政策银行部副主任韩冰表示，这次的三个监管办法对公司治理方面的要求，主要突出了四个特点。

　　第一，把党的领导嵌入公司治理。监管办法全面贯彻落实十九大精神和全国国有企业党建工作会议精神，强调三家银行党委发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，保证党和国家的方针政策得到贯彻执行，形成党委会与现代企业公司治理有机结合，中国特色国有企业公司治理机制。

　　第二，构建两会一层治理架构。考虑到三家银行的董事会已经代表了全部股东的利益，所以三家银行均不设股东大会。由董事会、监事会和高管层构成两会一层的公司治理架构。

　　第三，增设部委董事。部委董事是三家银行公司治理的制度安排，是完善三家银行公司治理机制的重要举措，监管办法强调部委董事在董事会中的作用。

　　第四，实行外派监事会制度。进出口银行和农发行已经实行了外派监事会制度，这次监管办法已经明确开发银行内设监事会将调整为外派监事会，监事会由国务院根据《国有重点金融机构监事会暂行条例》委任派出，监管办法对三家银行监事会的职责提出了原则性的要求。

　　韩冰表示，为引导三家银行充分发挥内部控制作用，监管办法要求三家银行练好内功，加强内控管理，办法里主要体现在五个“强化”：第一，强化内控体系建设。建立由董事会、高级管理层、内部管理部门、内部审计部门、业务部门组成的分工合理、相互制约、职责明确、报告关系清晰的内部控制治理和组织架构，健全符合业务特点的内部控制制度体系，落实内部控制管理责任制。第二，强化完善各项内控制度。结合各银行的业务特点，按照内控先行的原则，对各项业务活动和管理活动制定全面、系统、规范的业务制度和管理制度，强化流程管理，确保规范运营。第三，强化内控管理评价。要求持续开展内控合规评价和监督，强化内部控制问题的整改，强调内部审计部门的职能作用。第四，强化内控制度的执行力。加强分支机构和人员管理，督促各级员工认真执行规章制度，加强对基层机构内控制度执行情况的监督检查，提升内控的有效性。第五，强化严格问责和处罚。对于违法违规、违反内控制度和操作规程的行为，银行要对直接责任人和相应的管理人员进行严格问责，监管部门也将视情况依法给予行政处罚。