中国人民银行金融消费权益保护局制度与研究处处长 白当伟

　　为解决“金融排斥”问题，联合国于2005年提出“普惠金融”这一新理念。“普惠金融”理念一经提出便得到了世界各国的广泛响应。我国高度重视普惠金融相关工作。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“发展普惠金融”，这是普惠金融第一次写入党的重要文件，标志着普惠金融已由一种发展理念上升为国家战略。2015年12月31日，国务院印发我国第一部国家层面的普惠金融战略规划——《推进普惠金融发展规划(2016～2020年)》(以下简称《规划》)。2017年7月，习近平总书记在全国金融工作会议上指出，要建设普惠金融体系。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“增强金融服务实体经济能力”。

　　发展普惠金融，着力加强对小微企业、“三农”、精准扶贫对象等群体的金融服务，是增强金融服务实体经济能力的重要内容。

　　一、我国普惠金融取得的成就

　　《规划》提出“到2020年建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系”，具体而言要提高我国金融服务的覆盖率、可得性和满意度。这3个维度亦可作为观察我国普惠金融发展状况的3个角度。近年来，我国金融服务的覆盖率、可得性、满意度均得到显著提升。

　　1. 覆盖率

　　我国政府一直积极推动拓展金融机构物理服务网络，提高金融服务覆盖率。为使居住在偏远地区的居民能够便捷地享受到查询、取现、转账等基础金融服务，人民银行于2010年启动助农取款试点项目，即依托代理服务点，通过绑定银行账户的借记卡向农民提供取现服务。2011年，人民银行印发《关于推广银行卡助农取款服务的通知》，要求推广试点，明确提出到2013年底实现银行卡助农取款服务在全国范围内农村乡镇基本覆盖的政策目标。截至2017年末，全国范围内共有助农取款服务点91.4万个，基本实现了“乡乡有机构，村村有服务”。

　　为了更好地满足社区和小微企业的金融需求，许多商业银行设立了简易型支行或特色支行。这类支行开业许可要求更低、审批流程更快，布局也更为分散。社区支行和小微支行是特色支行的两种类型。社区银行通常有2～3名员工，配有自助取款机(ATM)、自动循环存取款机(CRS)等自助服务设备，主要为客户提供储蓄和金融产品销售等服务。小微支行与社区支行类似，但主要为小微企业提供基础金融服务。特色支行通常设立在居民区或工业园区，可结合服务对象的实际需要灵活安排自身工作时间。特色支行的设立有助于提高我国金融服务覆盖率。

　　2. 可得性

　　近年来，我国金融服务的可得性显著提高，账户拥有率、小微企业贷款、涉农贷款等指标均呈上升趋势。2017年末，人民币小微企业贷款余额24.3万亿元，同比增长16.4%;本外币农村(县及县以下)贷款余额25.1万亿元，同比增长9.3%;农户贷款余额8.1万亿元，同比增长14.4%;农业贷款余额3.9万亿元，同比增长5.7%。各金融机构积极创新，不断推出更符合金融消费者需求的金融产品。如中国银联在产粮区试点推出银联卡农产品收购支付服务，在银联清算系统的支持下，粮食经纪人、收粮企业通过POS可将资金实时转入售粮农民的银联卡中，不但方便农民，也降低了收粮企业的运营成本。

　　信息技术的发展为提高金融服务可得性提供了有效途径。工商银行推出“网上小额贷款”，自2017年7月上线以来，已为10多万户小微企业提供授信600多亿元。建设银行推出的“小微快贷”2017年新增客户超过14万人，当年发放贷款1466亿元，不良率仅为0.16%。

　　为更好地向普惠金融目标群体提供服务，有关部门2017年5月出台方案，鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部。大型银行率先全面完成普惠金融事业部设立工作，在总行层面，于2017年6月30日前全面完成了普惠金融事业部挂牌工作，实现机构落地、人员到位、专人专岗;在一级分行层面，已于2017年9月30日完成了全部185家普惠金融事业部分部的设立。股份制银行中，民生银行、兴业银行等设立了普惠金融事业部，有的股份制银行正在积极筹建普惠金融事业部。普惠金融事业部是商业银行推动普惠金融发展的重要抓手，有助于提高普惠金融服务的可得性。

　　人民银行组织“蒲公英”金融服务志愿者深入国家级贫困村泗渡镇麻沟村提供流动金融服务

　　3. 满意度

　　为更好地衡量我国普惠金融发展情况，人民银行于2016年底印发了《关于建立中国普惠金融指标体系填报制度(试行)的通知》，在全国范围内进行普惠金融指标填报。从填报情况来看，我国近年来金融工具的使用情况、小微企业和农户信贷获取情况、小微企业和农户信用档案建档率等指标不断改善，金融服务投诉率明显下降，金融服务满意度显著提升。

　　二、人民银行积极推动普惠金融发展

　　为谋求普惠金融长远和可持续发展，人民银行立足自身职能，重视制度性、基础性、开拓性工作，在推动普惠金融发展方面做了大量工作。

　　1. 发挥政策激励作用

　　人民银行综合运用差别化准备金率、再贷款、再贴现、抵押补充贷款和宏观审慎等政策工具，创设扶贫再贷款，引导金融机构加大对“三农”、小微企业的金融支持力度，促进普惠金融发展。2017年10月，人民银行出台《关于对普惠金融实施定向降准的通知》，聚焦单户授信500万元以下的小微企业贷款、个体工商户和小微企业主经营性贷款，以及农户生产经营、创业担保、建档立卡贫困人口、助学等贷款，对上述贷款增量或余额占全部贷款增量或余额达到一定比例的商业银行实施定向降准政策。为进一步加大对小微企业等领域的支持力度，2018年6月人民银行发布公告，决定适当扩大中期借贷便利(MLF)担保品范围。新纳入中期借贷便利担保品范围的有：不低于AA级的小微企业、绿色和“三农”金融债券，AA+、AA级公司信用类债券(优先接受涉及小微企业、绿色经济的债券)，优质的小微企业贷款和绿色贷款。

　　2. 推进基础设施建设

　　人民银行不断推进支付、征信等基础设施建设，为普惠金融发展打下坚实基础。一是不断提高账户普及率。截至2017年末，我国银行卡在用发卡量达66.93亿张，人均持有4.81张银行卡。二是推进农村支付环境建设，指导银行机构和非银行支付机构面向农村地区提供安全、可靠的网上支付、手机支付等服务，拓展银行卡助农取款服务的广度和深度。三是加强现代支付体系建设，积极支持中小银行尤其是农村地区银行业金融机构加入人民银行跨行支付系统，组织建设非银行支付机构网络支付清算平台，推动城商行清算中心系统建设，指导建设完善的农信银支付清算系统。四是建立健全金融信用信息体系，推动从事信贷业务的金融机构接入金融信用信息基础数据库，在市、县建立以中小微企业、农户为对象的信用信息数据库及服务网络，降低普惠金融服务对象的征信成本。

　　3. 加强金融消费者教育与权益保护

　　人民银行研究制定《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，并于每年的3月、6月、9月定期开展“金融消费者权益日”“普及金融知识，守住钱袋子”“金融知识普及月”等活动，持续进行金融教育。人民银行还在职责范围内依法依规开展金融机构消费者权益保护工作现场检查，开展金融消费者权益保护机构评估，推动金融消费者权益保护环境评估试点建设，初步建立典型案例公布和风险提示机制。2017年，人民银行会同原银监会积极推进银行业金融消费者投诉分类标准制定工作，并在全国范围内开展金融消费纠纷非诉第三方解决机制(ADR)建设工作。

　　人民银行平塘支行“蒲公英”金融服务志愿者深入农户开展普惠金融问卷调查工作

　　4. 开展普惠金融创新试点

　　为探索可持续、可复制的普惠金融发展经验，从2015年10月至今，人民银行先后批准了浙江省宁波市、陕西省宜君县和青海省开展普惠金融试点。2016年底，经国务院同意，人民银行联合有关部门和河南省人民政府印发《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》，设立了首个国家级普惠金融改革试验区。四个试点各具特色，具有很强的代表性。宁波是沿海发达地区的代表，宁波试点的重点是在立足移动金融的基础上积极探索数字技术促进普惠金融发展的有效路径。试点开展以来，宁波逐渐形成了“数字、精准、可持续”的试点经验。宜君试点围绕“创新金融产品、普及金融教育、完善基础设施”三大主题，深入实施“金融服务创新工程、金融知识扫盲工程、便捷支付应用工程”三大工程，为广大中西部地区发展农村普惠金融探索可复制、可推广经验。青海具有丰富的绿色资源，青海省试点的重点是在发展农牧业的基础上，积极探索普惠金融与绿色金融、精准扶贫相结合的路径。兰考县曾是国家级贫困县，兰考试点的重点在于探索县域普惠金融发展路径。

　　福建省背包银行的工作人员深入农村为农民提供金融服务

　　5. 建立中国普惠金融指标体系

　　为更精确地衡量我国普惠金融发展情况，监测、评估各地普惠金融发展水平，人民银行研究制定中国普惠金融指标体系，并于2016年底正式下发《中国普惠金融指标体系填报制度(试行)的通知》及《中国普惠金融指标体系》(2016年版)。《中国普惠金融指标体系》(2016年版)共涵盖金融服务可得性、使用情况和质量3个维度，包含20类51项指标。2017年，人民银行组织填报了全国、省、市、县四级2014年～2016年的普惠金融指标数据。2018年，人民银行根据实际情况对部分指标进行了调整，形成了《中国普惠金融指标体系》(2018年版)，调整后的普惠金融指标体系共有3个维度21类51个指标。

　　6. 深化普惠金融领域国际交往

　　2016年，人民银行代表中国担任普惠金融全球合作伙伴(GPFI)主席，将“发展数字普惠金融”以及“普惠金融指标体系”等列为重点议题，牵头完成的《G20数字普惠金融高级原则》、升级版《G20普惠金融指标体系》《G20中小企业融资行动计划落实框架》三项核心成果经由财金渠道提交G20杭州峰会，相关成果顺利获得通过并写进了峰会公报。2017年，德国接任GPFI主席国，人民银行代表中国继续担任GPFI共同主席，与德国和阿根廷共同参与GPFI“三驾马车”机制。2018年初，人民银行与世界银行发布联合报告《全球视野下的中国普惠金融：实践、经验及挑战》，对中国的普惠金融进展、经验及对全球政策制定者的启示进行了系统总结。

　　从2018年开始，人民银行协助世界银行在中国开展为期3年的普惠金融全球倡议(FIGI)项目。FIGI中国项目选取了陕西省宜君县和湖南省平江县作为项目试点，将围绕征信体系建设、金融科技市场发展、金融产品获取与设计、充分发挥助农取款服务点潜能以及加强金融消费者保护五个方面开展研究，并在试点地区开展实践，以期总结出可复制、可推广的经验。目前，FIGI项目在全球层面成立了数字身份工作组、电子支付推广工作组以及安全与信任工作组三个技术小组，人民银行已派代表加入了前两个工作组。

　　三、我国普惠金融发展面临的挑战

　　在各方的推动下，我国普惠金融发展取得了显著成就，但也面临着一些挑战，其中有些挑战在其他国家和地区也不同程度地存在。

　　1. 对普惠金融的认识有待加强

　　当前，一些民众对普惠金融还存在一定误解，将普惠金融与政府补贴等同，把扶贫贷款当成“免费午餐”;一些地方政府将普惠金融单纯地等同于小额信贷。为农民、小微企业等普惠金融重点服务群体提供信贷服务是普惠金融的重要内容，但不是全部内容。除了小额信贷，普惠金融还包括账户、储蓄、支付等服务。随着经济社会的发展，人们对金融产品和服务的需求将越来越具有多维性。衡量金融的普惠性，不仅仅要看融资需求能否得到满足，还要看普惠金融重点服务群体能否享受到多样化的金融服务。此外，还有部分金融机构对普惠金融的认识不到位，存在观望思想，部分群众对风险相对忽视，这在一定程度上影响了普惠金融的进一步发展。

　　2. 普惠金融商业可持续模式仍需探索

　　在部分边远或农村地区，人口密度低、人均收入少、产业结构单一，存在传统金融机构设立服务网点(代理网点)、布设机具难以实现盈亏平衡的现象。在城镇地区，金融机构在为小微企业提供融资服务时也存在信息不对称、抵质押物缺乏等问题，致使金融机构在可持续地为小微企业提供融资服务方面遇到一定困难。

　　普惠金融重点服务对象一般经济条件较差、金融素养较低、风险承受能力较弱。将这些人纳入服务范围，在一定程度上会增大风险。金融机构为其提供服务将面临业务散、成本高、风险大、利润低、补偿少、实效差等问题，成本收益的不对称、供需关系的不均衡将影响普惠金融的商业可持续性。

　　3. 更充分地发挥互联网金融的有效作用仍需努力

　　互联网金融的兴起对普惠金融的发展起到了一定的推动作用，但互联网金融平台也存在着法律地位不清晰、业务不规范、侵害消费者权益行为时有发生等问题。有不少互联网金融公司甚至出现欺诈、跑路等现象，这与普惠金融“提高金融服务满意度”的目标背道而驰。

　　为促进互联网金融健康发展，2015年，人民银行等十部门联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，提出了“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则，之后，各金融管理部门陆续出台了管理细则。从2016年起，人民银行及其他金融管理部门开展了互联网金融风险专项整治工作，积极引导互联网金融规范发展。虽然目前互联网金融得到了一定的治理，行业秩序日趋规范，但如何更充分地发挥互联网金融在普惠金融领域的有效作用，仍需不断探索完善。

　　下一步，人民银行将按照《规划》要求和乡村振兴战略部署，持续推动改革创新，努力提升社会各方对普惠金融的认识，不断探索普惠金融商业可持续的有效方式，平衡好数字普惠金融领域创新和防范风险的关系，不断完善普惠金融指标体系，持续推进农村支付环境建设和征信体系建设，引导资源向小微企业、“三农”、精准扶贫对象、创业创新等群体倾斜，进一步提高普惠金融发展的质量和水平。