本刊记者 姚存祥

前不久，中国银行业监督管理委员会(以下简称“银监会”)专门印发了《关于继续做好空白乡镇基础金融服务全覆盖工作的通知》（银监办发201174号，以下简称《通知》），要求各级监管部门和银行业金融机构巩固完善已有成果，推动工作重心转变，采取更加切实有效措施深入推进乡镇基础金融服务全覆盖工作，着力提升农村金融服务均等化建设水平。

2010年，在各级监管部门的大力督促和指导下，各银行业金融机构积极履行社会责任，立足当地实际，创新方式方法，空白乡镇基础金融服务全覆盖工作取得了重大进展。为了进一步了解相关内容，近日，《中国信用卡》采访了银监会合作金融机构监管部主任姜丽明。

《中国信用卡》：从2009年全国银行业金融机构空白乡镇基础金融服务全覆盖工作启动以来，已有一年多时间，请您介绍一下，在此期间全国乡镇基础金融服务工作取得了哪些成绩？
姜丽明：为解决金融机构空白乡镇的金融服务问题，2009年10月，银监会刘明康主席亲自主持召开会议，进行专门部署。随后，各银监局和金融机构密切配合，创新工作方式，成立专门组织、制定方案、完善计划，扎实推进各地金融机构空白乡镇金融服务全覆盖工作取得阶段性成效。

截至2010年末,全国银行业金融机构空白乡镇从2009年工作启动时的2945个减少到2312个,有10个省份和5个计划单列市率先实现乡镇金融机构全覆盖,原有的708个金融服务空白乡镇基础金融服务缺失问题得到了总体解决,全国31个省份和5个计划单列市均已提前实现乡镇基础金融服务全覆盖,取得了改善当地金融生态环境、弥补金融功能缺失和助推当地社会经济发展的多重效果。

农村合作金融机构是金融机构空白乡镇基础金融服务全覆盖的主力军，中国邮政储蓄银行有限责任公司（以下简称“邮储银行”）和中国农业银行股份有限公司（以下简称“农行”）参与度较高。在新解决机构空白的乡镇中，农村合作金融机构、邮储银行和农行设立的服务网点占98.3%。其中农村合作金融机构设立网点占67.7%，邮储银行设立网点占26.6%，农行设立网点占8%。在新解决服务空白的乡镇中，由农村合作金融机构、邮储银行和农行承担延伸服务的占98.4%。中国工商银行股份有限公司（以下简称“工行”）等银行业金融机构也积极参与了金融机构空白乡镇基础金融服务全覆盖工作。

目前，大部分省份已经开始转入推进提高服务质量的新阶段，工作重点由解决金融服务空白问题向解决金融机构空白问题、适度提高辖内乡镇网点规模转变，由解决基础金融服务覆盖向提高金融服务质量、增强金融服务功能转变，由协调出台扶持政策向组织落实扶持政策、引导新设机构网点加强自身可持续发展能力建设转变，确保2012年末总体解决金融机构空白乡镇的金融服务问题。

《中国信用卡》：据悉，2010年底全国所有乡镇已提前实现基础金融服务全覆盖。请问，在推动空白乡镇基础金融服务全覆盖工作中，为了实现这一目标，银监会做了哪些工作，采取了哪些主要措施？
姜丽明：一年来，各地监管部门把推动空白乡镇基础金融服务全覆盖工作列为年度工作重点，作为改善农村金融服务，建立和完善多层次、广覆盖、可持续农村金融体系的一项基础工作来抓，坚持立足实际，注重创新交流，建立考评机制，采取多种措施应对全覆盖工作推进中遇到的困难，与各级党政机关积极沟通协调，争取地方政府和相关部门的大力支持，形成监管部门、地方政府与银行业金融机构并肩协作、三方联动的工作局面。

一是加强组织领导，落实工作责任。各银监局普遍成立了由主要负责同志牵头的领导小组，相关负责同志亲自带队调研，通过走访当地政府、召开座谈会等方式听取多方意见，许多省份对空白乡镇情况进行“地毯式”排查，全面掌握空白乡镇分布情况、分类特点和工作难点。在全面摸清空白乡镇情况的基础上，明确工作目标和工作步骤，从组织领导、市场准入、风险防控、检查验收及考核评价等方面明确和细化全覆盖推进工作，为有序推进解决金融服务缺失问题提供制度保障和具体指导。

二是注重沟通协调，争取多方支持。推进空白乡镇基础金融服务全覆盖是一项涉及面很广的综合性工作。各级监管部门不断加强与地方党委政府和有关部门的沟通协调，与地方党委政府共同研究解决难点问题，争取其对工作的支持，地方政府和公安、工商、邮电、通信等部门多方面给予政策优惠，形成政府强力支持、多方积极配合的工作局面。例如，广东省大部分新覆盖乡镇营业用房由当地乡镇政府免费提供；云南省政府决定由省级财政对每个金融服务缺失乡镇新设网点分3年给予补贴资金共计近1亿元，初步统计部分州市政府承诺给予的配套补贴资金超过3000万元；贵州银监局与电信部门多次商谈，成功减免了250个新覆盖乡镇网点的通信租赁费用。

三是机构积极参与，履行社会责任。银行业金融机构提供空白乡镇基础金融服务，一方面需要承担资金、设备和运营维护方面的高成本，另一方面需要承受空白乡镇业务相对稀少带来的低收益、恶劣自然条件和交通状况带来的高风险。但是，各银行业金融机构特别是农村中小金融机构能够积极履行社会责任，自觉参与空白乡镇基础金融服务全覆盖工作。例如，广东省农村信用联社在费用开支、人员调配和指标考核等方面均对负责落实解决空白乡镇金融服务问题的分支机构和基层农村信用社给予积极鼓励，及时将有关费用和人员落实到位。同时，对常设网点、定时定点服务、POS和ATM等便民服务措施从运营程序与风险管理等方面制定了明确标准和管理规定。

四是立足当地实际，创新方式方法。各银监局严格执行新型农村金融机构准入挂钩政策，对在空白乡镇增设网点和积极开展金融服务的机构，对其在城市市区和经济相对发达地区增设机构网点、开办新业务给予准入支持，初步建立起稳定和逐步增加乡镇金融机构网点数量的机制。对在金融服务空白乡镇设立机构网点或设立新型机构的，要求基层监管部门在保证符合监管要求和审批要素齐备前提下，开辟绿色通道，缩短审批时间，做到快审快批，限时办结。对在空白乡镇开办定时定点或流动服务的，适度放宽在营业场所、安全保卫、人员数量等方面的标准。各地认真落实标准化网点建设和多种简易便民服务形式相结合的要求，坚持实事求是、因地制宜、分类解决、综合治理原则，采取设立标准化营业网点、固定网点定时定点服务、流动服务、布设机具等多种服务方式。

五是强化风险管控，消除安全隐患。在乡镇基础金融服务全覆盖工作推进过程中，各地高度重视强化新覆盖乡镇机构网点的风险管控，从规章制度、业务流程、风险防范和责任追究多个方面采取针对性措施加强风险控制，特别是防范案件风险的发生。在营业网点选址上，要求尽量靠近乡镇政府或派出所，许多省份在当地政府支持下，无偿使用乡镇政府用房作为营业用房；在自助设备安保上，要求在布设ATM和POS等自助服务设备时与地方公安部门签订联防联保协议；在流动服务监督上，督促开展服务机构加大案防工作力度，做好定时定点服务及流动服务的公示公告，加强对员工的管理，防止操作风险和道德风险。要求在开展流动服务时按要求出示各类证件，防范金融诈骗案件；在强化内部管理上，督促开展服务的机构健全内控制度，建立定期轮岗、定期排查和突击检查等专项制度，确保金融服务与控制风险相结合，形成动态监测、多方支持、齐抓共管的工作机制。

六是实行现场督导，保持持续跟踪。在空白乡镇金融服务推进工作过程中，多数银监局建立了督导和月报制度，定期监测各地空白乡镇金融服务全覆盖工作开展进度，现场解决工作中存在的各类问题，督促指导相关机构加快推进步伐。
《中国信用卡》：请您详细介绍一下《通知》的主要内容。

姜丽明：2010年，在各级监管部门的大力督促和指导下，各银行业金融机构积极履行社会责任，立足当地实际，创新方式方法，空白乡镇基础金融服务全覆盖工作取得了重大进展。但是，由于扶持政策不足等多方面原因，在工作推进过程中仍然不同程度地存在工作进展不平衡、工作措施不力以及流动服务方式功能单一、定时定点服务频度少、时间短、有效性差等问题。

《通知》指出，各地要在认真总结前一阶段工作经验的基础上，紧密结合金融机构空白乡镇的资源分布和服务需求，科学确定差别化的解决方案，按照“巩固、完善、提高”的原则，进一步加大工作力度，着力巩固原有网点，逐步完善网点功能，不断提高服务水平和机构覆盖度，推动工作重点由解决金融服务空白问题向扩大固定网点覆盖面、适度提高辖内乡镇网点规模转变，由解决基础金融服务覆盖向提高金融服务质量、增强金融服务功能转变。

《通知》要求，各地要实事求是，科学规划，继续引导银行业金融机构到金融机构空白乡镇设立营业网点，分年度抓好落实工作。2011年，力争在全国再解决500个机构空白乡镇的机构覆盖问题。要详细制定网点布设规划，进一步加大在具备条件的机构空白乡镇规划设置物理网点的工作力度，包括正常营业的一般固定网点、开展定时定点服务的固定网点和多种物理机具。要严格控制现有农村网点撤并行为，提高网点覆盖面，积极推动农村金融机构网点服务升级，鼓励将业务量较大、能够实现保本经营的流动服务网点和定时定点服务网点升级改制为标准化网点。要确保新覆盖乡镇具备基础金融服务功能，满足当地老百姓的基础金融需求，特别是对目前主要采取流动服务方式的省份，要重点解决好农户“存、贷、汇”等基础金融服务问题，做好多种形式的简易便民服务。要引导银行业金融机构总结推广和不断创新金融服务方式，充分挖掘和发挥好已有机构网点功能，研发推广适合当地农户服务需求的金融业务产品，积极发展现代支付工具，依托乡镇政府和公安部门，在具备安全条件的场所广泛布设ATM和POS，协调有关部门探索开展通过POS向借记卡持卡人提供小额取现和查询业务，积极发展电话银行、手机银行等现代金融服务方式，提高空白乡镇金融服务的充分性与多样性。对少数收入不能覆盖成本的机构网点，要积极探索一组人马服务多个乡镇的方式，努力降低服务成本。

《通知》强调，各银监局和银行业金融机构要加强向各级地方政府汇报，在继续落实好现有各项扶持政策的基础上，进一步协调出台新的优惠政策，充分发挥政策的正向激励引导作用，探索合力解决“三农”金融服务难题的有效途径和在贫困边远地区开展金融服务的长效机制，保证基础金融服务的商业可持续性。要做好持续跟踪监测，着力加强网点风险管控，加强对新覆盖网点的检查管理，切实防范操作风险尤其是案件风险。要加强与地方政府和公安部门的沟通协调，争取指导和支持，确保新设网点人员和营业安全。各级监管部门要督促法人机构认真落实内控制度要求，建立定期走访制度，建立风险预警机制和处置预案，强化突发事件应急处置能力，确保新设机构网点安全稳健运行。

《中国信用卡》：请您简要介绍一下未来的工作计划。

姜丽明：下一步，要着力巩固原有网点，逐步完善网点功能，不断提高服务水平和机构覆盖度，推动工作重点由解决金融服务空白问题向扩大固定网点覆盖面、适度提高辖内乡镇网点规模转变，由解决基础金融服务覆盖向提高金融服务质量、增强金融服务功能转变。

一是科学设计布设规划，重点做好物理网点建设。各地要进一步加大在具备条件空白乡镇规划设置物理网点的工作力度，包括正常营业的一般固定网点、开展定时定点服务的固定网点和多种物理机具。要制定详细网点布设规划，继续督促引导相关银行业金融机构严格按照时间进度抓好落实工作。严格执行新型农村金融机构东西挂钩、城乡挂钩、发达地区和欠发达地区挂钩的政策要求，重点引导银行业金融机构到金融机构空白乡镇设立机构、开办业务。

二是着力完善基础功能，不断延伸金融服务触角。要充分挖掘和发挥好已有机构网点功能，研发推广适合当地农户服务需求的金融业务产品，积极发展现代支付工具。特别是对目前主要采取流动服务方式的省份，要重点解决好农户“存、贷、汇”等基础金融服务问题，做好多种形式的简易便民服务，满足当地老百姓的基础金融需求。依托乡镇政府和公安部门，在具备安全条件场所广泛布设ATM和POS，积极探索发展电话银行、手机银行等现代金融服务方式，提高空白乡镇金融服务的充分性与多样性。

三是整合农村金融资源，有效提升金融服务效率。监管部门要指导银行业金融机构加强业务合作，整合服务资源，最大限度发挥好机构网点的服务潜力。积极协商地方政府探索改进各种补助款项的发放方式，争取由在乡镇设置网点的机构代理发放，方便当地群众，尽可能提高现有机构网点的利用效率。灵活调配乡镇网点人力，适当调整服务频率，对少数人口少、业务量小的乡镇可以适当拉长服务间隔时间，减少服务频率，采取电话预约方式提供服务，将有限人力资源集中使用于人口多、业务量大的乡镇，适当增加服务频率并延长服务时间。

四是做好持续跟踪监测，着力加强网点风险管控。金融机构要加强对新覆盖网点的检查管理，切实防范操作风险，尤其是案件风险，要加强与地方政府和公安部门的沟通协调，争取指导和支持，确保新设网点人员和营业安全。监管部门要督促法人机构认真落实内控制度要求，强化对分支机构的管理，要建立定期走访制度，加强对新覆盖网点的监测，督促其合法合规经营，建立风险预警机制和处置预案，强化突发事件应急处置能力，确保新设机构网点安全稳健运行。

五是探索长效补贴机制，持续加大政策扶持力度。农村金融业务成本高、风险大、收益低问题将长期存在，金融机构空白乡镇多数地处偏远地区、人口稀少、经济相对落后，在空白乡镇设置网点、开展业务，上述矛盾会更加凸显。为此，一方面需要继续协调中央职能部门，在财税政策和货币政策上进一步加大扶持力度；另一方面，各银监局和银行业金融机构要加强向各级地方党委政府汇报,在落实好现有各项扶持政策基础上，适时出台网点选址、营业用房、费用补贴、税收减免、风险补偿、担保机制、安全保卫等方面新的优惠政策，充分发挥政策的激励引导作用，探索中央和地方合力解决“三农”金融服务难题的有效途径，探索建立在贫困边远地区开展金融服务的长效机制，以保障基础金融服务的商业可持续性。