本刊记者 康超

  金融消费者是金融市场的重要参与者，也是金融业持续健康发展的推动者。加强金融消费者权益保护(以下简称“消保”)工作，对提升金融消费者信心、防范和化解金融风险、维护金融安全与稳定、促进社会公平正义和社会和谐具有积极意义。近年来，我国居民金融服务和财富管理需求不断提升，金融管理部门坚持发展与规范并重，持续整治金融市场乱象，切实维护金融消费者合法权益，探索构建适应现代金融发展需要的金融消保监管制度框架，以现代金融监管推动现代金融体系建设。

  金融消保监管制度建设历程

  2008年金融危机之后，对金融消保架构体系的完善成为各国监管改革的重中之重，我国金融消保机制持续变革和完善。近几年，我国积极出台相关政策以金融消费引导消费，逐步完善金融消保法规体系、成立金融消保机构和金融消费教育机构、建立多元化的金融消费纠纷解决机制、通过机构改革完善监管机制等，以金融消保体系建设促进和维护金融体系长期稳定运行。

  在法律和政策框架方面，一系列规范性政策文件陆续发布，如《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》《银行业保险业消费投诉处理管理办法》《银行保险机构消费者权益保护管理办法》等(见表1)，由此充实了《消费者权益保护法》《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等基本法律，以及人民银行、原银保监会、证监会的规章制度，并通过倾斜性权益安排、客户投诉管理、消费者教育、客户信息安全以及多元化纠纷解决方式等方面的制度修订，逐步完善我国金融消费者权益保护的法律制度框架。

  在机制改革方面，从以往由消费者协会为主体牵头的金融消保模式，到“一行三会”和“一行两会”分业监管协调机制，再到国家金融监督管理总局对央行金融消保职责与证监会投资者保护职责的承接和统筹，金融消保监管主体设置和金融消保职能的统一性和专业性得到强化，有利于金融消保的监管协同与穿透监管，切实提升金融消保的效能。

  金融消保监管面临的问题和难点

  当前，国内外经济社会环境发生深刻变化，不稳定不确定不安全因素明显增多，金融风险诱因和形态更加复杂，同时，随着混业经营趋势和金融创新步伐的加快，金融产品和服务的界限逐渐模糊，金融市场中侵犯消费者权益的行为和乱象增多，对金融消保监管模式和效能提出新的挑战。

  目前，在法律体系和监管模式上我国金融消保监管可借鉴发达国家的一些经验和做法。比如，美国从20世纪50年代就陆续出台了关于金融消费者隐私保护、信息披露、知情权等方面的法律，并且在2009年成立了专门的金融消保监管机构，将分散的监管职权集中，并明确其监管职责和范围，解决了多头监管和目标冲突的问题。我国金融消保立法尚待条件成熟，国家金融监督管理总局的成立，有助于解决分业监管模式带来的责任不清等问题，但金融消保统一监管的框架、部门职责范围等的设定和调整，统筹管理的准备工作及顶层设计等一系列课题随之而来，如何建立满足现代金融发展需要和人民群众需要的金融消保监管机制成为关键问题。

  如今，扩大内需和促进消费如今被摆在经济发展的优先位置，这一导向势必催生对消费金融的巨大需求，然而，在各类金融业务中，消费金融历来是消费投诉的高发地带，也是金融机构消保工作的重中之重，金融消保监管工作同样也面临较大压力。根据监管机构对银行和保险消费投诉情况的通报，目前金融消费投诉量居高不下，银行业的监管投诉主要集中在个人贷款和信用卡业务，保险业的投诉则主要集中在理赔纠纷和销售纠纷。根据监管机构对违法违规的金融机构进行的相应通报和处罚情况，消保领域违法违规行为主要体现侵害消费者的知情权、公平交易权和自主选择权等方面。因此，在促进消费金融健康发展的过程中，需要金融消保机制和监管机制保驾护航。与此同时，随着金融环境的复杂多变，恶意投诉、非法“代理维权”等消保乱象愈演愈烈，扰乱了正常金融秩序，金融消费者与金融机构之间的纠纷呈现多发易发、社会影响易扩大等特征，不少问题具有长期性、艰巨性和复杂性，金融消保在法律法规和监管机制建设方面尚需进一步完善。

  此外，随着金融科技的迅猛发展，金融市场的复杂度和监管难度上升，传统的监管手段和方式难以满足消保市场乱象治理的需求，互联网金融尤其是平台企业金融业务的快速发展以及“长尾风险”的上升对金融消保监管技术手段和水平提出更高要求，同时随着金融业务数字化水平的提高，数据安全和隐私保护问题日益凸显，成为金融消保监管面临的重要问题。日前，《中国人民银行业务领域数据安全管理办法(征求意见稿)》发布，细化明确人民银行业务领域数据安全合规底线要求，填补本领域数据安全管理制度保障空白，指导数据处理者优质高效合规开展人民银行业务领域数据处理活动，履行数据安全保护义务，保障消费者和企业用户的合法权益，促进数据要素市场高质量发展。后续监管成效拭目以待。

  整体来看，当前我国金融消保监管工作难度大、范围广、要求高，既要不断完善监管制度框架，加强顶层设计，更好保障金融消费者合法权益，又要在促进消费和鼓励创新的同时，加强金融机构和平台企业金融业务的常态化合规性监管，并不断提高监管技术手段和水平，持续提升监管效能，保障金融业可持续健康发展。

  金融消保监管的成效及建议

  近年来，金融管理部门不断加强和完善现代金融监管，在消保领域，通过完善制度安排、健全工作机制，持续整治金融市场乱象，重拳惩处严重违法违规行为，切实维护好金融消费者合法权益，不断提升广大人民群众获得感、幸福感、安全感。

  一是进一步压实了金融机构的主体责任。规范经营行为、保障消费者合法权益是金融机构的社会责任，也是推动行业高质量发展的重要基础。各地相关监管部门采取多种具体有效的消保监管措施，压实各层级金融机构主体责任，如通过开展消保监管评价工作，将评价结果通报参评机构“一把手”，督促问题整改等。针对监管部门的各项要求，金融机构坚持守土有责、守土尽责，推动金融消保“一把手”工程，增强各层级“一把手”的责任;加强消保牵头部门的权威性和独立性，以制度护航强化问责问效机制;针对重点领域和薄弱环节制定精准治理措施，坚持内控优先、合规为本的理念，以全流程长效风险管理机制提升消保工作质效。

  二是进一步优化了投诉管理机制。高效便民的金融消费者投诉受理和处理机制是保护金融消费者合法权益的重要手段，也是完善的金融消保体系不可或缺的一部分。金融消费者投诉数据能及时有效地反映金融消费者对金融产品和服务的意见和需求，也能较为充分地反映金融监管政策和金融机构内控制度的落地和执行情况。2018年，《金融消费者投诉统计分类及编码银行业金融机构》金融行业标准发布，有助于金融管理部门更好地分类汇总和比较分析全行业金融消费者投诉数据，及早识别、发现、预警和处置全行业共性问题和风险，加强金融消费者保护，防控系统性金融风险。2020年，《银行业保险业消费投诉处理管理办法》发布，提出加大投诉处理监管力度，督促银行保险机构扎实做好投诉处理工作。此外，为应对金融消费纠纷日益增长的严峻形势，监管部门借鉴国际先进经验，积极探索金融消费纠纷多元化解决机制，通过在多地建立金融消费纠纷第三方调解机构，为消费者及时有效解决多方面的问题和诉求。如今，随着金融行业消费者投诉管理工作机制日趋完善，消费者投诉管理工作逐步走向精细化。金融机构积极对标监管要求，坚持以客户为中心和首问责任制，规范投诉渠道和投诉处理流程等信息公示，开展服务质量监督检查;持续优化投诉处置流程，强化投诉数据的分析应用，以客户诉求促进业务经营、内部控制与风险管理效能提升，不断增强消保意识和服务水平。

  三是进一步深化了公众金融教育。加强公众金融知识宣传教育，是提升金融监管效能的重要环节。自2019年起，人民银行、原银保监会、证监会、国家网信办每年9月面向金融消费者、投资者和广大网民联合开展金融宣传教育活动，不断提高社会公众金融知识水平、金融风险意识和自我保护能力，推动建立健全广泛覆盖、公平统一、可持续的多层次金融知识普及新格局，共同维护金融消费者长远和根本利益。监管部门调查数据显示，2021年全国消费者金融素养指数为66.81，与2019年相比提高了2.04，总体上我国消费者的金融素养水平逐步提升。其中，在金融态度上消费者的表现较好，在金融行为和技能的不同方面体现出较大的差异性，还需要进一步提升基础金融知识水平，尤其针对“一老一少”和新市民的金融教育有待加强。在监管部门的号召和要求下，针对金融风险复杂性和金融知识专业性较强的特点，金融机构通过线上线下多渠道，开展多种形式的宣教活动，聚焦金融生活场景触点及痛点，加大宣教投入力度，积极承担起公众金融教育责任：通过普及基础金融知识、解读金融政策等使消费者掌握基本的金融知识和技能;开展多种形式的金融风险教育，提升消费者风险防范意识，增强其识别非法金融活动、防范电信网络诈骗的能力;帮助消费者树立健康的金融价值观，宣传正确维权路径，引导其理性合法维权、树立权责意识;引导消费者合理借贷、科学理性消费和投资，普及风险与收益的关系，宣传征信知识等。

  金融消保是一项基础性、系统性、长期性的工作，是维护金融稳定的关键一环。目前，金融行业已步入数字化转型的深水区，各类金融业务加速创新发展，各种数字化工具和技术广泛深入应用，金融服务触点和场景不断拓展。在此背景下，金融消保监管要平衡好稳定与创新的关系，统筹好金融与科技的关系，协同好包容与审慎的关系，构建满足金融行业健康高质量发展需要和人民群众多元化需求的现代金融监管体系。一方面，可与国际金融监管体系更进一步接轨，借鉴国际先进经验和做法，不断完善监管制度和框架体系，如推进金融消保立法进程、成立金融消保监管专门机构等;另一方面，可依据国情和新金融发展实践，探索建立中国式现代化金融监管体制，积极应用大数据、人工智能、云计算等新技术，探索建立金融科技监管模式，加强监管科技在支付结算、反洗钱、征信、消保等领域的应用，提升金融监管效能、降低合规成本，提升人民群众的消费获得感，促进金融消费、消保双提升。总之，金融消保监管的目标是以市场化和法治化为原则，将审慎监管与行为监管相结合，建立健全金融消费者权益保护监管机制和保障机制，不断规范金融机构行为，培育公平竞争和诚信的市场环境，切实保护金融消费者合法权益，防范和化解金融风险，由此促进金融行业高质量发展。